传统观念阻碍金融投入不足，监管亟待加强——四川殡葬改革难点（07-9-20）

受2000多年的封建思想影响，中国人对“未来事务”的处理特别关心。殡葬改革是改变风俗、节约土地和森林资源、改善和保护生态环境、推进社会主义精神文明建设的一件大事。今年5月，国务院法制办印发《殡葬管理条例（征求意见稿）》，征求各界意见。那么，当前中国殡葬业改革存在哪些难题呢？按照审计委员会的计划，今年上半年，审计委员会驻成都专项办公室对四川省殡葬业进行了专项审计调查。

根据审计调查结果分析，殡葬业发展缓慢的难点是：传统观念受阻、政府财政投入不足、政府部门监管缺失等。于是，出现了火葬实施困难、“私有化”操作、任意收费、任意罚款、严重浪费土地资源等一系列现象。

传统智慧阻碍了火葬政策的实施

由于历史原因和传统封建思想的影响，以及中国几千年来遵循的埋葬习惯，人们普遍形成了“入土求安”和“棺材孝”的陈旧观念。这种想法严重阻碍了火葬政策的实施。在对四川省的调查中了解到，近年来四川省的人类遗骸火化率明显下降。根据民政部门通常采用的6‰死亡率，2004-2006年全省年均火化率分别为40.4%、36.3%和36.2%，其中2004年以来有10个市、地的火化率逐年下降，占全省21个市、地的47.6%， 这与《四川省殡葬业规划》规定的到2005年实现全省火葬率45%的目标大相径庭。

在一些农村地区，由于缺乏对农民的宣传和引导，农民对火葬的好处缺乏认识，传统的土葬习惯很难在短时间内得到纠正，甚至农民也多次与执法部门发生冲突，使执法部门面临尴尬的局面。

此外，火葬区的划分不因地制宜，这也是火葬政策难以实施的原因。一些交通不便、人口稀少的偏远村庄被“一刀切”地划分为火葬区，增加了火葬工作的难度。例如，四川省的中江县和南坊县都被指定为火葬区，但很多乡镇都属于深丘陵地区，交通不便，距离县城100多公里，将尸体运到殡仪馆的费用高达700元， 这对贫困家庭来说在经济上是难以承受的。兴文县一些属于火葬区的村镇无法直接到达，尸体需要长时间人工搬运，这使得火葬缺乏实际操作性。

调查结果还显示，部分火葬区土葬现象死灰复燃，土葬趋势成为趋势，死人与生者争夺土地资源的现象出现。例如，大英县、星温县和南部县的火化率在20%以下，大约80%的遗体已被埋葬。2006年，兴文县有76人死亡，其中32人被埋葬。南部各县农村地区的死者大多被埋葬，城市地区的死者也一定被埋葬。墓葬的盛行导致了大量的土地占用和木材消耗。此外，火化后重新埋葬在棺材中的现象也比较突出。

金融投入不足制约殡葬业发展

审计调查了解到，目前殡葬行业普遍存在资金投入不足的问题，对殡葬行业发展的支持有限。

截至2006年底，四川省共建殡葬机构287家，其中78家建有殡仪馆，61家殡仪服务站，148家墓地。2000年至2006年，四川省政府拨款700多万元用于殡葬设施的建设和改造，平均每年仅100万元左右;省级以下各级地方政府累计投入5000多万元，年均700多万元。每个殡仪单位的财政拨款非常有限。

财政投入低，殡葬设施不足。以四川省为例，2006年，四川省财政仅拨款110万元用于市级和国家殡葬设备的购置和翻新，2006年省财政收入（总预算）比2001年增长了1.38倍，而安排的丧葬费则下降了8.3%。例如，2006年，成都市仅安排了54万元用于殡葬单位的工作。

目前，全省78家殡仪馆大多不完整、不匹配，30%以上的殡仪馆（尤其是老、少、边、贫地区的殡仪馆）火化冷藏设备差，楼房破旧，有的县区甚至没有服务场所， 这严重制约了殡葬业的发展。

监管不力加剧了殡葬业的混乱局面

目前，一些监管部门的渎职和不作为也在一定程度上加剧了殡葬业的混乱局面。

调查发现，由于价格和民政部门监管不严，一些殡仪馆、墓地在经营管理中随意收费。主要原因是收费超出价格部门标准，未经价格部门批准擅自滥收费，捆绑收费，一些殡仪馆利用垄断地位，对部分殡葬用品定价过高，牟取暴利。其他墓地则违反了国家规定，一次性收取墓葬管理费最长20年，收取30年、50年甚至80年的墓葬管理费。

在监管过程中，一些地方有关部门对未实施火葬政策的农民实施了“罚款代罚”，甚至将“罚款代罚”变成了增加财政收入的一种方式。这种做法使农民误以为交罚款就够了，不利于新思想的建立，同时又加重了农民的负担。2006年，上述五县乡两级民政部门对埋葬在火葬区的遗属处罚款8760余人，共罚款967.39万元。于是，出现了越罚越乱的局面，有的甚至把丧葬罚作为县乡“创收”的新收入来源。

经过调查，成都办事处认为，殡葬业的现状不容忽视，殡葬改革的实施是事关全国的事情，必须做好。据审计，一是国家要加快颁布《殡葬管理条例》，从法律和制度上保护公益性非营利机构的性质，明确其责任义务。二是国家加大殡葬业投入，完善殡葬设施，保障殡葬单位工作经费，促进殡葬单位正常运作。为了切实减轻老百姓的负担，要在贫困农村实施免费火葬政策。三是民政、工商、卫生、国土、公安、监察等部门要加强沟通，密切配合，对殡葬业实行强有力的监督控制，严惩墓地投机行为，依法追究相关责任人。四是各地要因地制宜进一步划分火葬区，在无条件实行火葬的地方推进生态埋葬。五是各地方政府和有关部门要把丧葬改革与社会主义新农村建设和精神文明建设结合起来，加强宣传教育，使农民逐步摒弃落后的丧葬习惯，接受新的丧葬方式。（杨志勇， 程一平， 永凯生）.

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